GOSPODARKA EKONOMIA NOWE TECHNOLOGIE
Zapamiętaj mnie Zapomniałeś hasło?

#OkiemEksperta - czym grozi zawieszenie reguły wydatkowej?

25 maja 2020, 23:45 / Komentarze autorskie, grafika PolishBrief
#OkiemEksperta - czym grozi zawieszenie reguły wydatkowej?

Jednym z najciekawszych tematów ostatnich dni jest złożony w Sejmie projekt ustawy zawieszającej stosowanie reguły wydatkowej stabilizującej finanse publiczne. O tym, czy jest to dobry pomysł i co (czy w ogóle cokolwiek) nam grozi w momencie jej zawieszenia pytamy ekspertów: Sławomira Dudka, głównego ekonomistę Pracodawców RP, który regułę wydatkową zna jak mało kto oraz Piotra Zegadło, eksperta w dziedzinie finansów z Akademii Leona Koźmińskiego.

dr Sławomir Dudek, główny ekonomista Pracodawców RP, członek Towarzystwa Ekonomistów Polskich

Niestety w Polsce nie wprowadzano stanu klęski żywiołowej, choć obecna sytuacja wyczerpuje w pełni ustawową definicje tego stanu. To może być zaskakujące, ale oprócz kwestii polityczno-wyborczych ma to kolosalne znaczenie dla finansów publicznych. Stan klęski żywiołowej na podstawie art. 112d ustawy o finansach publicznych jest przesłanką aby móc zastosować tzw. „klauzulę wyjścia”, pozwalającą na zaplanowanie w nowelizacji budżetu wydatków większych niż limit wynikający z reguły wydatkowej. Przy czym należy mocno podkreślić, nie nazywajmy tej sytuacji „ZAWIESZENIEM” reguły. Klauzule wyjścia są integralnym elementem reguły wydatkowej. Może to jest semantyka, ale ważna z punktu widzenia wiarygodności reguł w odbiorze publicznym i rynkowym. Generalna klauzula wyjścia jest stosowana teraz przez Komisję Europejską i wszystkie kraje UE. Jednak co jest istotne jednocześnie wszyscy Ministrowie Finansów, w tym Polski Minister Finansów, w oświadczeniu z 23.03.2020 r. jednomyślnie pokreślili, że „ …. pozostają w pełni zobowiązani do przestrzegania paktu stabilności i wzrostu. Ogólna klauzula wyjścia pozwoli Komisji i Radzie podjąć niezbędne środki koordynacji polityki w ramach Paktu stabilności i wzrostu”. Jest zgoda, że nie odstępujemy od Paktu, ale w jego ramach wykorzystujemy tymczasowo klauzulę wyjścia.

Gdyby nie aspekty natury politycznej, to już dawno można było przygotować nowelizację ustawy budżetowej. To stawia jednak Ministra Finansów pod presją pospiesznej nowelizacji ustawy o finansach publicznych, stąd mamy ten projekt, którego głównym celem jest rozszerzenie w art. 112d katalog zdarzeń pozwalających na stosowanie „klauzuli wyjścia” dla stabilizującej reguły wydatkowej o stan epidemii na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej. Fakt dopisania nowego stanu, zamiast określonych już konstytucyjnych stanów nadzwyczajnych oceniam negatywnie, to na pewno nie pomaga wiarygodności i stabilności ram fiskalnych. Poszerzenie art. 112d powoduje też niespójność z analogicznym artykułem dla reguły długu publicznego (art. 88). Także robi się bałagan i niespójność w systemie ram fiskalnych, chyba jednak z presji czasowej.

Z drugiej strony jednak pozytywnie oceniam uwarunkowanie stosowania „klauzuli wyjścia” dodatkowymi warunkami, tj. warunkiem spadku PKB. Ten warunek ma zastosowanie do wszystkich stanów nadzwyczajnych wymienionych w art. 112d co dział w kierunku wzmocnienia reguły.

Projekt ustawy zawiera ponadto warunki, na podstawie których można określić długość ścieżki związanej z powrotem do pierwotnej stabilizującej kwoty wydatków na kolejne lata. Ten element jest oczywiście konieczny. Propozycja jest w miarę akceptowalna. Maksymalny czas na powrót to 4 lata. Dobrze, że z góry zdefiniowano kryteria tego powrotu aby nie były one dyskrecjonalną decyzją. Mimo tego dalej rząd będzie miał pewien wpływ na tą ścieżkę, bo jest ona uwarunkowana prognozą budżetową wzrostu gospodarczego, która jest sporządzana przez Ministerstwo Finansów. Mam nadzieję, że te prognozy nie będą odbiegać od prognoz rynkowych. Być może zadziała tutaj mechanizm samokontroli tego parametru polegający na niechęci do pokazywania negatywnych prognoz.

Kolejnym parametrem są koszty przeciwdziałania COVID-19 o które można przekroczyć limit wydatkowy. Ten parametr następnie przez kolejne lata jest redukowany aż do powrotu do bazowej reguły wydatkowej. Tutaj też potrzebna jest szczegółowa informacja i kontrola opinii publicznej czy te koszty nie zostały sztucznie nadmuchane poprzez tzw. „przemalowywanie” normalnych wydatków na antycovidowe.

Generalnie zmiany zostały przygotowane profesjonalnie, idą w dobrym kierunku, z wyjątkiem bazowania na niekonstytucyjnym stanie nadzwyczajnym. No i w nowych parametrach jest pewien pierwiastek dyskrecjonalności, mam nadzieję że nie będzie wykorzystywany.

Nie możemy jednak zapomnieć, że ostatnio reguła była mocno deprecjonowana i omijana przez różnego rodzaju tricki księgowe, np. tworzenie nowych funduszy czy rozdawanie obligacji do dysponentów poza regułą. O czym pisałem m.in. tutaj:

https://pracodawcyrp.pl/aktualnosci/srw-nie-daj-sie-polityce-ani-covid-19

Wiarygodność reguły została mocno nadszarpnięta. Ponadto każde otwieranie regulacji dotyczących reguły jest ryzykowne dla jej wiarygodności. Stąd konieczne jest uszczelnienie reguły. Należy wykorzystać ten moment i wzmocnić regułę. Jako członek Towarzystwa Ekonomistów Polskich apeluję o równoczesne uszczelnienie SRW i wykorzystanie gotowych zapisów, które wspólnie w TEP przygotowaliśmy:

https://tep.org.pl/uszczelnienie-reguly-wydatkowej-projekt-ekonomistow-zrzeszonych-w-tep/

Projekt został przekazany Premierowi, Ministrowi Finansów oraz do Sejmu i Senatu. Ponadto 18 maja grupa prawie 70 wybitnych polskich ekonomistów wystosowała Apel do Rządu o przywrócenie przejrzystości w finansach publicznych. Jednym z postulatów tego apelu jest też postulat o „… utrzymanie stabilizującej reguły wydatkowej (SRW) i jej uszczelnienie (włączenie wszystkich funduszy i operacji pozabudżetowych)”.

https://tep.org.pl/apel-do-rza%cc%a8du-o-przywrocenie-przejrzystosci-w-finansach-publicznych/

Moim zdaniem tylko i wyłącznie równoczesne uszczelnienie reguły pozwoli na zachowanie jej wiarygodności, a ta wiarygodność jest potrzebna w okresie wychodzenia z kryzysu aby pozwolić sobie na optymalną ścieżkę konsolidacji. Po kryzysie polska gospodarka będzie mocno poobijana, będziemy mieli wysoki deficyt i wyższy dług niż kraje do których porównują nas agencje ratingowe (tzw. peers). Wtedy jak nigdy będzie potrzebna nam wiarygodność, a wzmocniona reguła wydatkowa na pewno się do tego przyczyni. W aspekcie uszczelnienia zakresu reguły panuje dosyć duży konsensus ekonomistów. Ten aspekt był poruszany przez ekonomistów zaproszonych do Ministerstwa Finansów na pre-konsultacje. Mam nadzieję, że rząd wysłucha tych sugestii. Bez uszczelnienia los reguły jest przesądzony, fasada bez wiarygodności.

dr Piotr Zegadło, ekspert w dziedzinie finansów z Akademii Leona Koźmińskiego

Zamrożenie działalności gospodarczej związane z epidemią COVID-19 spowodowało w gospodarce szok o ogromnej skali i bardzo nietypowym charakterze. W odróżnieniu od okresu globalnego kryzysu finansowego sprzed dekady, w Unii Europejskiej rozpoczęto nie tylko stymulację monetarną, ale szybko podjęto również wsparcie fiskalne w formie różnego rodzaju „tarcz antykryzysowych”. Nadzwyczajne czasy wymagają nadzwyczajnych środków – Międzynarodowy Fundusz Walutowy oszacował wstępnie w kwietniu br., że bezpośrednie koszty walki ze skutkami koronawirusa mogą globalnie sięgnąć kwoty 3,3 biliona dolarów amerykańskich. A mówimy tu tylko o nakładach na ochronę zdrowia oraz bezpośrednim wsparciu finansowym dla przedsiębiorstw i rozmaitych grup społecznych.

https://www.imf.org/en/Publications/FM/Issues/2020/04/06/fiscal-monitor-april-2020

Wiele krajów, również w Unii Europejskiej, już zastosowało tzw. klauzule wyjścia spod reżimu reguł fiskalnych, aby sprostać tym okolicznościom. Dostosowanie prawa krajowego tak, aby można było zawiesić stabilizującą regułę wydatkową w obliczu epidemii, nie wydaje się w tej sytuacji kontrowersyjne. Według mnie kluczowe są tutaj dwa powiązane ze sobą ryzyka dla polskich finansów publicznych, którymi bardzo trudno jest umiejętnie zarządzać.

https://bip.kprm.gov.pl/kpr/bip-rady-ministrow/prace-legislacyjne-rm-i/prace-legislacyjne-rady/wykaz-prac-legislacyjny/r8385698341543,Projekt-ustawy-o-zmianie-ustawy-o-finansach-publicznych.html

https://www.imf.org/~/media/Files/Publications/covid19-special-notes/enspecial-series-on-covid19fiscal-rules-escape-clauses-and-large-shocks.ashx?la=en

Pierwsze z nich to ryzyko wiarygodności fiskalnej, istotnej dla kształtowania się rentowności polskich obligacji skarbowych, czyli kosztu pożyczania pieniędzy przez Skarb Państwa na rynku. Potrzebne będzie jasne komunikowanie ścieżki powrotu pod pełny rygor reguły wydatkowej, obejmujące również realistyczne, aktualizowane z czasem prognozy celów fiskalnych na najbliższe lata. Niektóre kraje wprowadzają wręcz konieczność odpokutowania okresu wzmożonych wydatków przez dodatkowe ograniczenia fiskalne w późniejszym okresie. Zbyt długi okres zawieszenia reguły albo mgliste zasady przywrócenia jej obowiązywania, mogą zostać odebrane jako wybieg prowadzący do realizacji innych celów niż tylko walka z wirusowym kryzysem.

Drugie ryzyko związane jest z szybkim przyrostem długu publicznego i wpadnięciem pomiędzy młot spowolnienia gospodarczego a kowadło przepisów istotnych aktów prawnych – przede wszystkim ustawy o finansach publicznych i Konstytucji. Prognozy Komisji Europejskiej z maja br. mówią o możliwym wzroście poziomu długu sektora finansów publicznych aż do 58,5% PKB  – zarówno z uwagi na stymulację fiskalną, jak i spadek wpływów podatkowych oraz poziomu PKB. Jeśli te prognozy sprawdziłyby się, to relacja długu publicznego do PKB według definicji krajowej przekroczyłaby ustawowy próg ostrożnościowy wynoszący 55%. Według ustawy, pociągałoby to za sobą potrzebę ograniczania długu publicznego w relacji do PKB – lub zmianę zapisów ustawy, by uniknąć tych konsekwencji, co już miało miejsce w 2013 r. Jedno grozi zapaścią gospodarczą, drugie – utratą wiarygodności związaną ze zmianą reguł w trakcie gry. I w ten sposób problem ekonomiczny może stać się niestety problemem politycznym, rozgrywanym w trójkącie: rząd – opozycja – Komisja Europejska.

https://ec.europa.eu/info/business-economy-euro/economic-performance-and-forecasts/economic-forecasts/spring-2020-economic-forecast-deep-and-uneven-recession-uncertain-recovery_en

Zapisz się na PolishBrief.pl

Analizy, opinie i wywiady. Gospodarczy skrót dnia.

0 komentarzy

przeczytaj także

© 2020. Wszystkie prawa zastrzeżone

Zaloguj się

Zapamiętaj mnie Zapomniałeś hasło?

Zarejestruj się

Używamy cookies w celach funkcjonalnych, aby ułatwić użytkownikom korzystanie z witryny oraz w celu tworzenia anonimowych statystyk serwisu. Jeżeli nie blokujesz plików cookies, to zgadzasz się na ich używanie oraz zapisanie w pamięci urządzenia.
Polityka Prywatności    AKCEPTUJĘ